Quale tutela per l’autonomia delle istituzioni scolastiche?

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Ultima modifica il Venerdì, 17 Febbraio 2012 18:46

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Dal sito http://www.dirittoscolastico.it/quale-tutela-per-lautonomia-delle-istituzioni-scolastiche/ Brevi note a margine di Tar Abruzzo  n. 641-2011 L’art. 117 Cost. e l’autonomia delle istituzioni scolastiche. 
La recente sentenza del Tar Abruzzo, (cfr. su questo sito, http://www.dirittoscolastico.it/scuola-vs-miur-vince-la-scuola/, nonché http://www.dirittoscolastico.it/riforma-superiori-e-guerra-tra-scuole/) oltre a rappresentare un importante precedente sul piano processuale, va segnalata per le profonde problematiche sottese, problematiche per troppo tempo sottovalutate sul piano dottrinale e completamente trascurate sul piano normativo.

Per inciso, la questione ha suscito un ampio dibattito sul fronte della difesa erariale, dibattito di cui si dà conto nell’ultimo numero della Rivista dell’Avvocatura (V. Stefano Varone, “Legittimazione attiva e ius postulandi degli Istituti scolastici. Autorizzazione al patrocinio ai sensi dell’art. 5 R.D.1611/1933” in “Rassegna dell’Avvocatura dello Stato” –ottobre-dicembre 2011, pag. 21 e ss.
(http://www.avvocaturastato.it/files/file/Rassegna/2011/rassegna_avvocatura_2011_ottobre_dicembre.pdf).
In effetti,  oltre alle rilevanti conseguenze sul piano giuridico già segnalate (in ordine al riconoscimento della legittimazione ad agire in capo ad un istituto scolastico nei confronti del MIUR, della legittimazione passiva di un altro istituto scolastico “controinteressato”, nonché della possibilità della scuola di avvalersi di un legale del libero foro, piuttosto che dell’Avvocatura dello Stato) l’annotata sentenza fa esplodere il non risolto problema dell’avvenuto riconoscimento sul piano costituzionale dell’autonomia delle istituzioni scolastiche (cfr. art.117 Cost.), senza che tale autonomia sia effettivamente supportata sul piano finanziario e ancor meno sul piano normativo.
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Sono passati circa 15 anni da quando – nell’ambito di un ambizioso piano di riforma e modernizzazione dell’Amministrazione Pubblica-, il Parlamento approvava la legge 15 marzo 1997, n. 59, che all’art.21 disponeva:
“1. L’autonomia delle istituzioni scolastiche e degli istituti educativi si inserisce nel processo di realizzazione della autonomia e della riorganizzazione dell’intero sistema formativo. Ai fini della realizzazione della autonomia delle istituzioni scolastiche le funzioni dell’Amministrazione centrale e periferica della pubblica istruzione in materia di gestione del servizio di istruzione, fermi restando i livelli unitari e nazionali di fruizione del diritto allo studio nonché gli elementi comuni all’intero sistema scolastico pubblico in materia di gestione e programmazione definiti dallo Stato, sono progressivamente attribuite alle istituzioni scolastiche, attuando a tal fine anche l’estensione ai circoli didattici, alle scuole medie, alle scuole e agli istituti di istruzione secondaria, della personalità giuridica degli istituti tecnici e professionali e degli istituti d’arte ed ampliando l’autonomia per tutte le tipologie degli istituti di istruzione, anche in deroga alle norme vigenti in materia di contabilità dello Stato. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli istituti educativi, tenuto conto delle loro specificità ordinamentali.
2.(OMISSIS)
3. I requisiti dimensionali ottimali per l’attribuzione della personalità giuridica e dell’autonomia alle istituzioni scolastiche di cui al comma 1, anche tra loro unificate nell’ottica di garantire agli utenti una più agevole fruizione del servizio di istruzione, e le deroghe dimensionali in relazione a particolari situazioni territoriali o ambientali sono individuati in rapporto alle esigenze e alla varietà delle situazioni locali e alla tipologia dei settori di istruzione compresi nell’istituzione scolastica. Le deroghe dimensionali saranno automaticamente concesse nelle province il cui territorio è per almeno un terzo montano, in cui le condizioni di viabilità statale e provinciale siano disagevoli e in cui vi sia una dispersione e rarefazione di insediamenti abitativi.
4. La personalità giuridica e l’autonomia sono attribuite alle istituzioni scolastiche di cui al comma 1 a mano a mano che raggiungono i requisiti dimensionali di cui al comma 3 attraverso piani di dimensionamento della rete scolastica, e comunque non oltre il 31 dicembre 2000 contestualmente alla gestione di tutte le funzioni amministrative che per loro natura possono essere esercitate dalle istituzioni autonome. In ogni caso il passaggio al nuovo regime di autonomia sarà accompagnato da apposite iniziative di formazione del personale, da una analisi delle realtà territoriali, sociali ed economiche delle singole istituzioni scolastiche per l’adozione dei conseguenti interventi perequativi e sarà realizzato secondo criteri di gradualità che valorizzino le capacità di iniziativa delle istituzioni stesse.
5. La dotazione finanziaria essenziale delle istituzioni scolastiche già in possesso di personalità giuridica e di quelle che l’acquistano ai sensi del comma 4 è costituita dall’assegnazione dello Stato per il funzionamento amministrativo e didattico, che si suddivide in assegnazione ordinaria e assegnazione perequativa. Tale dotazione finanziaria è attribuita senza altro vincolo di destinazione che quello dell’utilizzazione prioritaria per lo svolgimento delle attività di istruzione, di formazione e di orientamento proprie di ciascuna tipologia e di ciascun indirizzo di scuola. L’attribuzione senza vincoli di destinazione comporta l’utilizzabilità della dotazione finanziaria, indifferentemente, per spese in conto capitale e di parte corrente, con possibilità di variare le destinazioni in corso d’anno. Con decreto del Ministro della pubblica istruzione, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sentito il parere delle commissioni parlamentari competenti, sono individuati i parametri per la definizione della dotazione finanziaria ordinaria delle scuole. Detta dotazione ordinaria è stabilita in misura tale da consentire l’acquisizione da parte delle istituzioni scolastiche dei beni di consumo e strumentali necessari a garantire l’efficacia del processo di insegnamento-apprendimento nei vari gradi e tipologie dell’istruzione. La stessa dotazione ordinaria, nella quale possono confluire anche i finanziamenti attualmente allocati in capitoli diversi da quelli intitolati al funzionamento amministrativo e didattico, è spesa obbligatoria ed è rivalutata annualmente sulla base del tasso di inflazione programmata. In sede di prima determinazione, la dotazione perequativa è costituita dalle disponibilità finanziarie residue sui capitoli di bilancio riferiti alle istituzioni scolastiche non assorbite dalla dotazione ordinaria. La dotazione perequativa è rideterminata annualmente sulla base del tasso di inflazione programmata e di parametri socio-economici e ambientali individuati di concerto dai Ministri della pubblica istruzione e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sentito il parere delle commissioni parlamentari competenti.
6. Sono abrogate le disposizioni che prevedono autorizzazioni preventive per l’accettazione di donazioni, eredità e legati da parte delle istituzioni scolastiche, ivi compresi gli istituti superiori di istruzione artistica, delle fondazioni o altre istituzioni aventi finalità di educazione o di assistenza scolastica. Sono fatte salve le vigenti disposizioni di legge o di regolamento in materia di avviso ai successibili. Sui cespiti ereditari e su quelli ricevuti per donazione non sono dovute le imposte in vigore per le successioni e le donazioni.
7. .(OMISSIS)
8. L’autonomia organizzativa è finalizzata alla realizzazione della flessibilità, della diversificazione, dell’efficienza e dell’efficacia del servizio scolastico, alla integrazione e al miglior utilizzo delle risorse e delle strutture, all’introduzione di tecnologie innovative e al coordinamento con il contesto territoriale. Essa si esplica liberamente, anche mediante superamento dei vincoli in materia di unità oraria della lezione, dell’unitarietà del gruppo classe e delle modalità di organizzazione e impiego dei docenti, secondo finalità di ottimizzazione delle risorse umane, finanziarie, tecnologiche, materiali e temporali, fermi restando i giorni di attività didattica annuale previsti a livello nazionale, la distribuzione dell’attività didattica in non meno di cinque giorni settimanali, il rispetto dei complessivi obblighi annuali di servizio dei docenti previsti dai contratti collettivi che possono essere assolti invece che in cinque giorni settimanali anche sulla base di un’apposita programmazione plurisettimanale.
9. L’autonomia didattica è finalizzata al perseguimento degli obiettivi generali del sistema nazionale di istruzione, nel rispetto della libertà di insegnamento, della libertà di scelta educativa da parte delle famiglie e del diritto ad apprendere. Essa si sostanzia nella scelta libera e programmata di metodologie, strumenti, organizzazione e tempi di insegnamento, da adottare nel rispetto della possibile pluralità di opzioni metodologiche, e in ogni iniziativa che sia espressione di libertà progettuale, compresa l’eventuale offerta di insegnamenti opzionali, facoltativi o aggiuntivi e nel rispetto delle esigenze formative degli studenti. A tal fine, sulla base di quanto disposto dall’articolo 1, comma 71, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 , sono definiti criteri per la determinazione degli organici funzionali di istituto, fermi restando il monte annuale orario complessivo previsto per ciascun curriculum e quello previsto per ciascuna delle discipline ed attività indicate come fondamentali di ciascun tipo o indirizzo di studi e l’obbligo di adottare procedure e strumenti di verifica e valutazione della produttività scolastica e del raggiungimento degli obiettivi.
10. Nell’esercizio dell’autonomia organizzativa e didattica le istituzioni scolastiche realizzano, sia singolarmente che in forme consorziate, ampliamenti dell’offerta formativa che prevedano anche percorsi formativi per gli adulti, iniziative di prevenzione dell’abbandono e della dispersione scolastica, iniziative di utilizzazione delle strutture e delle tecnologie anche in orari extrascolastici e a fini di raccordo con il mondo del lavoro, iniziative di partecipazione a programmi nazionali, regionali o comunitari e, nell’ambito di accordi tra le regioni e l’amministrazione scolastica, percorsi integrati tra diversi sistemi formativi. Le istituzioni scolastiche autonome hanno anche autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo nei limiti del proficuo esercizio dell’autonomia didattica e organizzativa.”
Come si vede, un piano ambizioso, che prevedeva un’adeguata dotazione finanziaria (nonché un fondo perequativo per le scuole più “povere”), la possibilità di utilizzare tale dotazione nel modo più consono (“senza altro vincolo di destinazione che quello dell’utilizzazione prioritaria per lo svolgimento delle attività di istruzione, di formazione e di orientamento proprie di ciascuna tipologia e di ciascun indirizzo di scuola”), un’adeguata dotazione organica (“sono definiti criteri per la determinazione degli organici funzionali di istituto”), il tutto finalizzato
- alla realizzazione della flessibilità (termine di cui si fa largo uso -ed abuso- in questo periodo), della diversificazione, dell’efficienza e dell’efficacia del servizio scolastico,
- alla integrazione e al miglior utilizzo delle risorse e delle strutture,
- all’introduzione di tecnologie innovative e al coordinamento con il contesto territoriale.
Tale autonomia si sarebbe sostanziata “nella scelta libera e programmata di metodologie, strumenti, organizzazione e tempi di insegnamento, da adottare nel rispetto della possibile pluralità di opzioni metodologiche, e in ogni iniziativa che sia espressione di libertà progettuale, compresa l’eventuale offerta di insegnamenti opzionali, facoltativi o aggiuntivi e nel rispetto delle esigenze formative degli studenti”.
In applicazione di tale norma, veniva emanato, con Decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275, il  “Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche”, col quale la suddetta autonomia si declinava nelle diverse forme di autonomia didattica,organizzativa, nonché di ricerca, sperimentazione e sviluppo.
Quale corollario dell’autonomia, veniva istituita la figura del Dirigente Scolastico, incaricato non solo di rappresentare giuridicamente l’istituzione, ma anche di adottare tutti i provvedimenti di gestione e utilizzo del personale.
Con la riforma del titolo V della Costituzione (l. cost. 18 ottobre 2001, n.3), il principio dell’autonomia delle istituzioni scolastiche veniva inserito nella Carta Costituzionale.
Senonchè, negli anni successivi, tale processo innovativo subiva una profonda involuzione.
Ai feroci tagli alle dotazioni finanziarie e agli organici, faceva seguito una politica dirigistica (chi non ricorda le “Indicazioni Nazionali” del Ministro Gelmini?) realizzata allo scopo di imporre quella che mai più impropriamente è stata definita una “riforma”, che in realtà ha umiliato e immiserito proprio quella parte più innovativa e disponibile del personale, sulle cui gambe doveva poggiare la scuola dell’autonomia.
Anche la giurisprudenza ha contribuito in qualche modo a ridimensionare il ruolo delle istituzioni scolastiche, non riconoscendo legittimazione passiva alle scuole e ciò non solo per le azioni di risarcimento per infortuni subiti dagli studenti durante le lezioni(Cassazione Sezione Terza Civile n. 5067 del 3 marzo 2010), ma anche per gli atti di gestione del personale (quali la condotta antisindacale – Cass. Sez. lavoro n. 6460 del 17 marzo 2009, o il rapporto di lavoro che “continua ad intercorrere con il Ministero della Pubblica Istruzione”(Cassazione, Sezione Lavoro n. 20521 del 28 luglio 2008).
Contemporaneamente, si negava che il dirigente scolastico potesse promuovere o resistere alle liti, essendo tale facoltà riservata ai direttori generali  e comunque ascrivibile alla responsabilità del Ministero, o quanto meno delle sue articolazioni periferiche,  residuando in capo ai dirigenti scolastici la mera autonomia organizzativa e didattica (Cass. Sez. lavoro n. 6460 del 17 marzo 2009, cit.).
In questo quadro, si inserisce la sentenza del Tar Abruzzo che- chiamato a dirimere una controversia tra una scuola e il MIUR in ordine all’illegittima assegnazione all’ex ITIS dei corsi di scienze applicate che la riforma attribuisce ai Licei Scientifici- si imbatteva in una problematica caratterizzata da un evidente vuoto normativo.
Se infatti è indubbio che l’assegnazione dei corsi ad un’istituzione scolastica piuttosto che ad un’altra è atto idoneo a danneggiare la scuola che il dirigente deve organizzare (se non altro per la minore dotazione di fondi e di risorse umane che- com’è noto- sono assegnati in base al numero dei corsi e degli alunni) è altrettanto vero che – sulla base della legislazione vigente- il Dirigente Scolastico per promuovere la lite avrebbe dovuto acquisire il parere preventivo dell’Avvocatura dello Stato, la quale in ipotesi (del tutto  teorica) di accoglimento avrebbe dovuto notificare il ricorso a se stessa (a tacere degli ovvi problemi di conflitto di interessi).
Per forza di cose, il Dirigente Scolastico ha dovuto far ricorso ad un legale del libero foro, violando il principio stabilito dalle vigenti disposizioni in ordine all’obbligatorietà della difesa delle Amministrazioni Pubbliche da parte dell’Avvocatura.
La soluzione adottata dal giudice amministrativo si fonda su una lettura costituzionalmente orientata della normativa vigente, facendo leva sul principio cui all’art. 24 Cost. (“Tutti possono agire in diritto per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi”) ed applicando tale principio alla scuola-persona giuridica.
A parere dello scrivente, tale principio va ulteriormente e necessariamente correlato col precetto di cui all’art.117 Cost., che eleva al rango costituzionale l’autonomia delle istituzioni scolastiche.
Un’autonomia che però è priva di qualsiasi supporto non solo finanziario, ma persino giuridico, atteso l’abissale vuoto normativo che questa vicenda ha evidenziato.
E’ dunque auspicabile un intervento legislativo che – lungi da realizzare una facile scorciatoia rendendo “inapplicabile l’art.43 R.D.” con norma di interpretazione autentica, come auspicato da alcuni settori dell’avvocatura (vedi il dibattito riportato nella citata nota di Varone in “Rassegna dell’Avvocatura”) – affronti un problema che merita senza dubbio un approccio serio e profondo.
In caso contrario, l’autonomia degli istituti scolastici, già azzoppata dalle magre risorse e umiliata dalla serie infinita dei tagli subiti, rischia di rimanere del tutto priva di gambe e- probabilmente- persino della carrozzella.
Avvocato Francesco Orecchioni