L’AUTONOMIA SCOLASTICA LA DEFINIZIONE GIURIDICA E L’ASSETTO ISTITUZIONALE

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Ultima modifica il Lunedì, 09 Gennaio 2012 14:57

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Dal sito www.governarelascuola.it
Iniziamo dalla conclusione: alla fin fine, la scuola autonoma è un oggetto giuridicamente misterioso; può suonare strano, ma è così.
Per dimostrarlo, ripercorriamo il cammino dell’autonomia scolastica, intesa come “fatto giuridico”, dal 1997 ad oggi.

1-LA LEGGE 59/1997
E’ universalmente noto che l’autonomia scolastica è stata istituita dalla Legge 59/1997; se però proviamo a fare un’analisi strutturale della Legge, sembra che questa si occupi di tutt’altro.
L’escamotage di Bassanini e Berlinguer
Iniziamo dalla rubrica della Legge:
“Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”
Come si vede, le materie oggetto della legge sono tre:
-Conferimento di funzioni compiti alle regioni e agli EE.LL.
-Riforma della Pubblica Amministrazione
-Semplificazione Amministrativa
Passiamo all’articolazione della Legge, che si suddivide in quattro Capi.
Il primo Capo tratta del conferimento di competenze alla Regioni e agli EE.LL., la prima delle materie indicate nella rubrica; questo Capo costituisce la vera novità della Legge, perché viene introdotto nell’ordinamento quello che è stato chiamato il “Federalismo a Costituzione invariata”
Il secondo Capo tratta del riordino e della modernizzazione della P.A.; di fatto, si tratta di un aggiornamento ed una continuazione della Legge 421/1992 e del D.Lgs 29/1993; vengono qui riprese la seconda e la terza delle materie indicate nella rubrica.
A rigor di logica, la Legge dovrebbe finire qui, avendo esaurito gli argomenti indicati in rubrica; invece, ci sono altri due Capi, per la verità molto particolari.
Il terzo Capo è costituito da un solo articolo, potrebbe essere rubricato come “Disposizioni Finali”: si tratta del tentativo di rendere permanente e strutturale il processo di delegificazione, semplificazione e decentramento tramite un disegno di legge da presentare annualmente in Parlamento.
Di nuovo, la Legge non si ferma qui, c’è un quarto Capo fatto di due soli articoli, che riguarda il decentramento di alcuni funzioni dello stato centrale; l’art. 21 riguarda l’autonomia scolastica, il 22...le acque termali e minerali!
Crediamo che l’analisi della Legge 59/1997 confermi quello che abbiamo detto nell’Editoriale: l’autonomia scolastica è un provvedimento “posticcio”, inserito come di straforo in una legge strutturale di riforma della Pubblica Amministrazione, legge molto importante, che ha segnato il dibattito politico e la produzione legislativa dal 1997 ad oggi, sia livello di produzione legislativa ordinaria che di riforma costituzionale.
Attenzione: non vogliamo dire che l’autonomia sia un corpo estraneo nel contesto della Legge 59/1997, anzi; il fatto però di averla inserita come provvedimento particolare nel contesto di una legge di sistema non ha permesso di darne una definizione compiuta e articolata in tutti i suoi aspetti.
La legge 59/1997 si è limitata a definire l’autonomia funzionale, organizzativa e didattica, è questa la sua debolezza di origine, un “peccato originale” che non è stato sanato nella legislazione successiva.
In un unico articolo, sia pure formulato come una delega, non poteva infatti essere delineata nella sua completezza e in tutti i suoi aspetti una realtà nuova, per certi versi rivoluzionaria rispetto all’assetto precedente del sistema di istruzione e formazione; se fosse stato un punto di partenza, tutto bene, ma così non è stato, di qui un’altra nostra definizione: l’autonomia scolastica, un’incompiuta.
Ma perché Bassanini e Belinguer ricorsero a questa specie di escamotage per introdurre nell’ordinamento l’autonomia scolastica? Molto semplice: se fossero ricorsi ad un disegno di legge ad hoc, non avrebbe mai visto la luce!
La definizione giuridica dell’ autonomia
L’autonomia entra nella Legge 59/1997 ex abrupto, all’art. 21, comma 1: “L'autonomia delle istituzioni scolastiche e degli istituti educativi si inserisce nel processo di realizzazione della autonomia e della riorganizzazione dell'intero sistema formativo”
L’autonomia scolastica si inserisce in un processo più ampio, quello della realizzazione dell’autonomia e della riorganizzazione del sistema formativo; a parte che non si capisce in che cosa consista l’autonomia del sistema formativo,è invece molto chiaro l’altro aspetto: la Legge 59/1997 compie una profonda riorganizzazione del sistema formativo, lungo due direttrici:
-decentramento (Sussidiarietà verticale) di molte competenze dal vertice alla base dell’Amministrazione, decentramento che ha come terminale ultimo la scuola autonoma
-laterilazzazione di altre competenze (Sussidiarietà orizzontale) dallo Stato alle Regioni ed agli EE.LL.
A livello giuridico-istituzionale, l’autonomia scolastica è quindi un decentramento di competenze dal centro alla periferia:
“Ai fini della realizzazione della autonomia delle istituzioni scolastiche le funzioni dell'Amministrazione centrale e periferica della pubblica istruzione in materia di gestione del servizio di istruzione ... sono progressivamente attribuite alle istituzioni scolastiche”
Anche qui, la formulazione non è delle migliori, ma il senso è chiarissimo: viene decentrata dall’Amministrazione, centrale e periferica, alle istituzioni scolastiche la gestione del servizio di istruzione; questo è il contenuto essenziale dell’autonomia scolastica, naturalmente a livello giuridico/istituzionale, lo ribadiamo.
Per rendere possibile il decentramento di funzioni, viene adottato un provvedimento essenziale:
“attuando a tal fine anche l'estensione ai circoli didattici, alle scuole medie, alle scuole e agli istituti di istruzione secondaria, della personalità giuridica degli istituti tecnici e professionali e degli istituti d'arte ed ampliando l'autonomia per tutte le tipologie degli istituti di istruzione, anche in deroga alle norme vigenti in materia di contabilità dello Stato”.
Viene estesa a tutte le istituzioni scolastiche la personalità giuridica di cui già godevano gli istituti tecnici, gli istituti professionali e gli istituti d'arte; l’autonomia scolastica non viene quindi definita tramite una nuova figura giuridica, ma tramite una semplice generalizzazione di qualcosa di già esistente nell’ordinamento.
E’ pur vero che si parla di ampliamento dell’autonomia, addirittura anche in deroga alle norme della contabilità di stato, ma questa è rimasta una petizione di principio.
Verrebbe da dire: fin qui, niente di nuovo: una pura e semplice devolution di competenze, sen’altro molto importante in un quadro di assoluto centralismo, ma senza alcuna vera innovazione.
L’autonomia funzionale
La vera novità non sta certo a livello giuridico, ma a livello di funzionamento; il decentramento di funzioni alla scuola autonoma si attua innovando profondamente le modalità di erogazione del servizio, a livello organizzativo e didattico.
Al comma 7 viene istituita l’autonomia organizzativa e didattica:
“Le istituzioni scolastiche ... hanno autonomia organizzativa e didattica, nel ri¬spetto degli obiettivi del sistema nazionale di istruzione e degli standard di livel¬lo nazionale.”
Al comma 8 è definita l’autonomia organizzativa:
“L'autonomia organizzativa è finalizzata alla realizzazione della flessibilità, della diversificazione, dell'efficienza e dell'efficacia del servizio scolastico, alla integrazione e al miglior utilizzo delle risorse e delle strutture, all'introduzione di tecnologie innovative e al coordinamento con il contesto territoriale. Essa si esplica liberamente, anche mediante superamento dei vincoli in materia di unità oraria della lezione, dell'unitarietà del gruppo classe e delle modalità di orga¬nizzazione e impiego dei docenti, secondo finalità di ottimizzazione delle risorse umane, finanziarie, tecnologiche, materiali e temporali, fermi restando i giorni di attività didattica annuale previsti a livello nazionale, la distribuzione dell'at¬tività didattica in non meno di cinque giorni settimanali, il rispetto dei comples¬sivi obblighi annuali di servizio dei docenti previsti dai contratti collettivi che possono essere assolti invece che in cinque giorni settimanali anche sulla base di un'apposita programmazione plurisettimanale.”
Al comma 9 è definita l’autonomia didattica:
“L'autonomia didattica è finalizzata al perseguimento degli obiettivi generali del sistema nazionale di istruzione, nel rispetto della libertà di insegnamento, della libertà di scelta educativa da parte delle famiglie e del diritto ad appren¬dere. Essa si sostanzia nella scelta libera e programmata di metodologie, stru¬menti, organizzazione e tempi di insegnamento, da adottare nel rispetto della possibile pluralità di opzioni metodologiche, e in ogni iniziativa che sia espres¬sione di libertà progettuale, compresa l'eventuale offerta di insegnamenti opzio¬nali, facoltativi o aggiuntivi e nel rispetto delle esigenze formative degli studen¬ti. A tal fine...sono definiti criteri per la determinazione degli organici funziona¬li di istituto, fermi restando il monte annuale orario complessivo previsto per ciascun curriculum e quello previsto per ciascuna delle discipline ed attività in¬dicate come fondamentali di ciascun tipo o indirizzo di studi e l'obbligo di adot¬tare procedure e strumenti di verifica e valutazione della produttività scolastica e del raggiungimento degli obiettivi.”
Al comma 10 viene definito l’ampliamento dell’offerta formativa e viene affer¬mata l’autonomia di sperimentazione e ricerca:
“Nell'esercizio dell'autonomia organizzativa e didattica le istituzioni scolastiche realizzano, sia singolarmente che in forme consorziate, ampliamenti dell'offerta formativa che prevedano anche percorsi formativi per gli adulti, iniziative di prevenzione dell'abbandono e della dispersione scolastica, iniziative di utilizza¬zione delle strutture e delle tecnologie anche in orari extrascolastici e a fini di raccordo con il mondo del lavoro, iniziative di partecipazione a programmi na¬zionali, regionali o comunitari e, nell'ambito di accordi tra le regioni e l'ammi¬nistrazione scolastica, percorsi integrati tra diversi sistemi formativi. Le istitu¬zioni scolastiche autonome hanno anche autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo nei limiti del proficuo esercizio dell'autonomia didattica e organizza¬tiva.”
C’è poco da dire: l’ autonomia funzionale in campo organizzativo e didattico è una vera e propria rivoluzione copernicana rispetto al precedente assetto rigido e centralizzato del servizio di istruzione; non è più semplice sussidiarietà verticale, siamo nel campo della sussidiarietà orizzontale al massimo livello.
Il fatto è che il vino nuovo è stato messo nell’otre vecchio e, come ci insegna il Vangelo, la cosa non funziona.
Alcune innovazioni istituzionali e gestionali
Ogni istituzione scolastica avrà una dotazione finanziaria (ordinaria e perequativa) dallo Stato per il funzionamento amministrativo e didattico, senza vincolo di destinazione, purché impiegata per i fini istituzionali (Commi 5 e 14).
Ai Capi d’Istituto è conferita la qualifica dirigenziale, contestualmente all’acquisizione della autonomia da parte delle singole istituzioni scolastiche, nel rispetto della libertà d’insegnamento e in connessione con l’introduzione di nuove figure professionali del personale docente, disposizione quest’ultima mai applicata; il rapporto di lavoro dei dirigenti scolastici sarà disciplinato in sede di contrattazione collettiva del comparto scuola, articolato in autonome aree (Commi 16 e 17)
Di tutta la complessa struttura dell’istituzione scolastica, vengono affrontate solo i due aspetti appena riportati; tanto per dire, nel comma 15 si parla di una riforma degli OO.CC. territoriali peraltro mai attuata (In questo caso, meno male...), ma non si affronta la questione delle ridefinizione degli OO.CC. di istituto.
Del pari, per quanto riguarda la ridefinizione delle competenze tra Ministero, Regioni, EE.LL. e Scuola Autonoma, si fa riferimento solo all’armonizzazione delle competenze del Ministero con quelle di Regioni ed EE.LL., che peraltro costituisce il tema centrale della Legge 59/1997 (Comma 18).
L’impressione che il vino nuovo sia stato messo nell’otre vecchio si rafforza.
Di sicuro la dirigenza dei Capi di Istituto è un’innovazione fondamentale, ma anche questa è stata introdotta con il freno a mano tirato.
A parte le limitazioni delle prerogative dirigenziali, pochi oggi ricordano il comma 17:
“Il rapporto di lavoro dei dirigenti scolastici sarà disciplinato in sede di con-trattazione collettiva del comparto scuola, articolato in autonome aree.”
La Legge dice che i dirigenti rimangono nel comparto scuola, non si parla di area contrattuale autonoma, ma di area autonoma all’interno del contratto di comparto, come già era nel CCNL 1995/1999; per fortuna (Almeno degli interessati...) nella realtà si andò alla definizione di una contrattazione di Area dirigenziale, ma in un’Area autonoma, la famosa riserva indiana!
2 – L’ATTUAZIONE DELLA RIFORMA
Come abbiamo appena visto, il nocciolo duro dell’autonomia scolastica consiste nell’attribuzione alle scuole della gestione del servizio di istruzione, in termini autonomistici la definizione e la gestione dell’offerta formativa.
Per assolvere al proprio compito, le scuole hanno bisogno di un apparato amministrativo-gestionale ed hanno bisogno di risorse, a cominciare dalla risorsa principale, che è il personale.
In attuazione della Legge 59/1997, alcune funzioni amministrative e gestionali sono state attribuite direttamente alle scuole, altre sono rimaste all’esterno, suddivise tra strutture periferiche del MIUR ed EE.LL.
Per quanto riguarda le risorse, le scuole dipendono dai suoi “committenti”, essenzialmente lo Stato e sempre più Regioni ed EE.LL., in quanto la sostanziale gratuità della scuola pubblica, non solo quella dell’obbligo, fa si che le scuole possano reperire risorse e servizi dal privato, a cominciare dall’utenza, solo in via residuale.
Quanto appena detto è stato definito in diversi provvedimenti emanati in attuazione della Legge 59/1997, che è una Legge –Delega; l’assetto definito da questi provvedimenti permane a tutt’oggi, essendo state le modifiche successive veramente minime.
In linea con l’impostazione che abbiamo scelto, ci limiteremo ad un’analisi agli aspetti giuridico-istituzionali e di gestione.
Il D.Lgs 112/1998-Le competenze di Stato, Regioni ed EE-LL.
Il D.Lgs 112/1998 ha un’importanza fondamentale nella redistribuzione di competenze tra Stato, Regioni ed EE.LL.; come detto nell’Editoriale, dedicheremo a questi temi un prossimo numero della Rivista.
Per il discorso che qui stiamo facendo, basti ricordare le materie che rimangono di competenza dello Stato:
-criteri e parametri per l'organizzazione della rete scolastica
-assegnazione delle risorse a carico del bilancio dello Stato -assegnazione del personale
Il DPR 233/1998-La dimensione ottimale della scuola autonoma
In merito alla prima delle competenze appena citate, il DPR 233/1998 fissa la dimensione ottimale della scuola autonoma in termini di numero degli alunni; viene fissato un parametro flessibile, da 500 a 900 alunni, con deroghe in alto e in basso a seconda della natura del territorio dove sono collocate le singole scuole( piccole isole, comunità montane, grandi comuni).
La questione viene ripresa nei provvedimenti di quest’anno, per la verità in termini di contenimento della spesa più che in termini di assetto ottimale di una scuola autonoma; si tratta di provvedimenti non ancora attuati ma che avranno sicuramente un effetto sulla gestionale delle scuole, per cui riprenderemo anche questa questione in un prossimo, apposito, numero della Rivista.
Il DPR 275/1999-Le funzioni amministrative e di gestione
Nel 1989 viene emanato il più importante dei provvedimento attuativi della Legge 59/1997: il DPR 275/99, che determina l’assetto della scuola come autonomia funzionale in campo organizzativo e didattico.
il DPR 275/99 però non si occupa solo di autonomia funzionale, contiene un Titolo II la cui rubrica è “FUNZIONI AMMINISTRATIVE E GESTIONE DEL SERVIZIO DI ISTRUZIONE”: siamo pienamente nell’ambito di interesse di questo numero della Rivista.
All’art. 14, comma 1 vengono definite le materie di natura amministrative e contabile che passano dall’Amministrazione Centrale e Periferica alle istituzioni scolastiche autonome:
-carriera scolastica e rapporti con gli alunni
-amministrazione e gestione del patrimonio e delle risorse finanziarie
-stato giuridico ed economico del personale, con esclusione delle materie indicate nel'articolo 15 del medesimo DPR o in altre specifiche disposizioni, che rimangono di competenza all'amministrazione centrale e periferica.
L’art. 15, come detto, stabilisce le materie attinenti la gestione del personale che rimangono di competenza ministeriale:
-le graduatorie permanenti di livello provinciale/regionale
-il reclutamento del personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato; -la mobilità esterna alle istituzioni scolastiche e utilizzazioni
-esoneri dal servizio, comandi, utilizzazioni e collocamenti fuori ruolo;
Molto importante: per quanto riguarda il reclutamento del personale, è esclusa la competenza solo per le assunzioni a tempo indeterminato, per cui le scuole hanno competenza per il reclutamento del personale con rapporto di lavoro a tempo determinato, ivi comprese le supplenze annuali e fino al termine delle attività didattiche.
La formazione delle graduatorie provinciali e/o regionali rimane però di competenza ministeriale, per cui le due norme entrano in conflitto...
In effetti, con la Legge 333/2001 e successive modifiche ed integrazioni, è stata affidata ai dirigenti scolastici il conferimento delle supplenze annuali e fino al termine delle attività didattiche, ma solo nel caso che gli Uffici Provinciali non riescano a provvedere entro il 31 agosto; inoltre, i dirigenti dovrebbero assumere in base alle graduatorie provinciali, cosa chiaramente impossibile, per cui con una semplice circolare senza alcun fondamento normativo sono state inventate le “scuole polo” che a tutt’oggi sono in funzione, creando tra l’altro disfunzioni non indifferenti.
La timida apertura del DPR 275/1999 sull’assunzione del personale con contratto a tempo determinato da parte delle scuole non solo è stata vanificata, ma, per salvare la forma, è stato creato un disservizio.
Il D. I. 44/2001 e il D.M. 21/2007-La gestione amministrativa e contabile Con il D.I. 44/2001 vengono stabilite le modalità di gestione amministrativa e contabile della scuola autonoma, in applicazione di quanto disposto dalla Legge 59/1997 e dal DPR 275/1999.
Vengono introdotte importanti novità rispetto al regime pre-autonomistico:
-il “Bilancio” diventa “Programma” per affermare il principio che l’amministrazione e la contabilità sono funzionali alla didattica, alle priorità deliberate dalla scuola autonoma.
-viene abrogata la struttura rigida di bilancio per capitoli, le entrate vengono distinte solo in base alla provenienza (Stato, Regione, Provincia, Enti, privati, ecc.) ed eventualmente in base al fatto che siano soggette a vincoli di destinazione, le uscite si diversificano solo in alcune categorie fondamentali: funzionamento generale, compensi al personale, spese in conto capitale e progetti.
-si prevede la possibilità che la scuola abbia “entrate proprie”, tra cui anche i contributi volontari o finalizzati dei genitori...
-rimane comunque la gestione “per competenza”, anziché “per cassa”; ogni spesa deve avere una sua giustificazione, una sua “razionalità”, fermo restando che le finalità vengono stabilite dalla scuola.
-l'approvazione del programma annuale da parte del Consiglio di Istituto è un atto definitivo
-la competenza della realizzazione del programma annuale è del dirigente; il controllo da parte del C.d.I avviene unicamente a livello di conto consuntivo.
Successivamente, viene emanato il D.M. 21/2007, in applicazione della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (finanziaria 2007); queste le principali novità:
-viene istituito il famoso “Capitolone”: tutte le risorse attribuite dal MIUR alle scuole vengono unificate in un’unica voce, o meglio in due grandi capitoli, spese per funzionamento e spese per il personale
-la quantificazione delle risorse spettante ad ogni scuola avviene sulla base di alcuni parametri fissi
-l’assegnazione delle risorse viene effettuata direttamente dal Ministero alle scuole
Il D.M. 21/2007 è sulla carta un passo avanti in senso autonomistico, ma i parametri fissati per l’assegnazione delle risorse sono del tutto fuori dalla realtà, per cui la dotazione ordinaria risulta molto inferiore alle reali necessità di ogni scuola.
Di conseguenza, si è instaurato poco a poco un sistema di “colmatura” del fabbisogno a saldo, che sfugge ad ogni razionalità e ad ogni controllo.
Con il nuovo Governo, a partire dal 2008, le cose sono peggiorate nettamente; a parte l’insufficienza delle risorse a seguito dei continui tagli, si instaura una specie di “gestione di cassa”, per cui il Ministero non attribuisce alle scuole i fondi loro spettanti in base a criteri oggettivi, ma in base allo scoperto di cassa, indipendentemente dai motivi per cui una scuola si trova in attivo ed un’altra in passivo.
Emblematica la vicenda dei Residui Attivi che non vengono versati o delle voci che semplicemente scompaiono, come l’indennità di funzioni superiori spettante ai docenti vicari.
Abbiamo parlato in passato di “Finanza Creativa”, la realtà è che le scuole da almeno tre anni non sono in grado di programmare alcunché, devono solo sperare che a consuntivo i “buchi” vengano colmati.
3 - LA RIFORMA DEL MINISTERO E LE SCUOLE
Per il discorso che stiamo facendo, è chiaro che la questione fondamentale è la riforma del Ministero, o meglio la ri-definizione del rapporto tra Ministero, inteso come Amministrazione centrale e periferica, e scuola autonoma.
Il modello imperante prima dell’autonomia era quello piramidale, i poteri decisionali erano in alto, ogni decisione scendeva dall’alto in basso (Ministero→Provveditorato→Scuole), la circolare regnava sovrana; la scuola (Ministero→Provveditorato→Scuole), la circolare regnava sovrana; la scuola (Ministero→Provveditorato→Scuole), la circolare regnava sovrana; la scuola era il terminale esecutivo del potere centrale.
Quanto è cambiato questo modello?
In applicazione della legge 59/1997 sono stati emanati diversi provvedimenti di riordino dei Ministeri, uno di carattere generale, il D.Lgs 300/1999, ed altri per i singoli Ministeri; quello riguardante il MIUR è il DPR 347/2000.
Per le competenze rimaste di competenza del MIUR, si può dire che si è proceduto ad una riorganizzazione generale del Ministero, a livello centrale sono rimaste le funzioni di indirizzo e controllo mentre quelle gestionali sono state decentrate in periferia, agli Usr; noi qui analizzeremo non tanto la struttura del Ministero, quanto il rapporto Ministero-Scuole.
All’art. 49, comma 3 del D.Lgs 300/1999 è riportata una frasetta che farà molta strada, fino ad arrivare in Costituzione:
“È fatta altresì salve l'autonomia delle istituzioni scolastiche e l'autonomia delle istituzioni universitarie e degli enti di ricerca, nel quadro di cui all'articolo 1, comma 6, e dell'articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204.”
Viene fatta salva l’autonomia delle Istituzioni Scolastiche insieme a quella degli Enti di Ricerca.
L’art. 75, comma 3 stabilisce che il MIUR, per quanto attiene alla sola istruzione non universitaria, ha un’organizzazione periferica che si articola in uffici regionali di livello dirigenziale generale, uffici che hanno un’autonoma responsabilità amministrativa.
Tra i compiti degli USR c’è quello di dare “supporto alle istituzioni scolastiche autonome” e di provvedere “alla assegnazione delle risorse finanziarie e di personale alle istituzioni scolastiche”, anche se, come detto, dal 2007 l’assegnazione delle risorse è effettuata direttamente dal Ministero.
Vengono abolite le Sovrintendenze e i Provveditorati, per cui il livello regionale sostituisce quello provinciale nella gestione del sistema di istruzione a livello periferico; particolarmente interessante la formulazione dell’abolizione dei Provveditorati, ripresa poi dal DPR 347/2000:
“...in relazione all'articolazione sul territorio provinciale, anche per funzioni, di servizi di consulenza e supporto alle istituzioni scolastiche, sono contestual¬mente soppressi i provveditorati agli studi.”
Il DPR 347/2000 è il Regolamento che definisce la nuova strutturazione del Ministero; l’art.1, comma 1 stabilisce:
“Il Ministero della pubblica istruzione, di seguito denominato "Ministero", è ar¬ticolato, a livello centrale, in due dipartimenti e tre servizi di livello dirigenziale generale a norma dell'articolo 75 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300”
L’art. 1, comma 4 stabilisce:
“Il Ministero è articolato, a livello periferico, in uffici scolastici regionali di li¬vello dirigenziale generale, uno per ciascuna regione. Tali uffici, a norma del¬l'articolo 6, comma 2, si organizzano per funzioni e, sul territorio provinciale, per servizi di consulenza e supporto alle istituzioni scolastiche.”
La formulazione è chiarissima: il Ministero ha due livelli, uno centrale ed uno periferico di livello regionale.
L’Amministrazione centrale di fatto non ha rapporti con le istituzioni scolastiche in quanto tali; gli unici riferimenti sono i seguenti:
“Il servizio per gli affari economico-finanziari...fornisce le indicazioni necessarie per la gestione amministrativa e contabile delle istituzioni scolastiche.”
“Il servizio per l'automazione informatica... provvede alla definizione di standard tecnologici e alla consulenza alla scuole in materia di strutture tecnologiche”
Come detto, il livello regionale si articola per funzioni; è prevista anche un’articolazione territoriale a livello provinciale (Art.6, comma 2):
“L'ufficio scolastico regionale, sentita la regione, si articola per funzioni e sul territorio; a tale fine sono istituiti, a livello provinciale, con possibilità di arti¬colazione a livello subprovinciale, servizi di consulenza e supporto alle istitu¬zioni scolastiche, anche per funzioni specifiche.”
Le articolazioni territoriali dell’USR, di livello provinciale e sub provinciale non sono sovraordinate rispetto alle scuole, hanno funzioni di supporto e di consulenza, non per niente verranno chiamati “Centro di Servizi Amministrativi” - CSA -; per la scuola è una vera rivoluzione, l’onnipotente Provveditorato scompare.
L’USR, in rapporto alle istituzioni scolastiche autonome, ha tre competenze (Art. 6, comma 3):
“fornisce assistenza e supporto alle istituzioni scolastiche e vigila sul loro funzionamento nel rispetto dell'autonomia ad esse riconosciuta;”
“assegna alle istituzioni scolastiche le risorse finanziarie;”
“assegna alle istituzioni scolastiche le risorse di personale ed esercita tutte le competenze in materia, ivi comprese quelle attinenti alle relazioni sindacali, non attribuite alle istituzioni scolastiche o non riservate all'amministrazione centrale;”
Negli ultimi anni, il Ministero ha cambiato spesso nome, da MIUR a MPI a MIUR, ma la sostanza non è cambiata, anche nell’ultimo Regolamento, il DPR 17/2009; diciamo che il Regolamento del 2009 ha un tono più dirigista rispetto a quello del 2000...
Comunque, va notato che:
-dal 2007, la competenza nell’assegnazione delle risorse è tornata a livello centrale
-sin dal 2004, con la sentenza n.13, la Corte Costituzionale ha stabilito che la distribuzione del personale sul territorio è di competenza delle Regioni.
A conclusione, possiamo dire che l’Amministrazione periferica del MIUR, rispetto alle istituzioni scolastiche autonome, ha essenzialmente funzioni di supporto e di vigilanza; se consideriamo che queste ultime funzioni potrebbero più proficuamente e correttamente affidate ad un “vero” Istituto Nazionale di Valutazione, che funzione hanno oggi gli USR? Detta brutalmente: ha ancora senso un’Amministrazione periferica del MIUR?
Di più: da quanto finora detto, dovrebbe emergere con chiarezza un fatto che a pieno titolo possiamo definire sconvolgente: l’istituzione scolastica autonoma non esiste, almeno non esiste nell’ambito del MIUR.
I Regolamenti che abbiamo citato dicono che esiste un’Amministrazione centrale e periferica che ha funzioni di supporto e vigilanza nei confronti delle scuole autonome, ma non dicono che cosa siano queste scuole e dove si collochino nella struttura del MIUR, addirittura da nessuna parte è detto che sono dentro la struttura del MIUR.
La carta intestata dell’istituto a suo tempo diretto da chi scrive risultava come sotto riportato:

MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE
UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE PER IL LAZIO
Istituto Comprensivo “E. Q. Visconti”
C. F. 97198370583 – COD. Mecc.RMIC818005
Via della Palombella, 4-00186 Roma IR 066833114 fax 0668803438 Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. E' necessario abilitare JavaScript per vederlo.

Ritroviamo la struttura gerarchica da cui siamo partiti; abbiamo infatti quattro livelli, dall’alto in basso, quindi in ordine gerarchico:
-la Repubblica, indicata dallo stemma
-il Ministero, indicato come MPI, oggi sarà tornato MIUR
-l’USR del Lazio
-l’I.C. Visconti di Roma
Domanda: qual è la fonte normativa che giustifica questo ordine gerarchico? Attenzione: chi scrive è ben convinto che in effetti è così, la domanda vera è: cosa sono le scuole autonome rispetto al MIUR, all’USR in particolare? Un
ufficio periferico, un organo, un ente, un istituto? La vigilanza e il supporto si esercitano nei confronti di qualcosa che è esterno...
Sopra, abbiamo riportato l’art. 49, comma 3 del D.Lgs 300/1999:
“È fatta altresì salve l'autonomia delle istituzioni scolastiche e l'autonomia delle istituzioni universitarie e degli enti di ricerca, nel quadro di cui all'articolo 1, comma 6, e dell'articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204.”
Il fatto è che l’Università e gli Enti di Ricerca hanno una specifica definizione giuridica che ne stabilisce la natura istituzionale, gli assetti di governo e di gestione, i rapporti con il MIUR e gli altri Ministeri, le interazioni con le Regioni e gli EE.LL., gli interscambi con il privato.
Tutto questo per l’istituzione scolastica autonoma manca, ci sono norme frammentarie e poco chiare: alla fin fine, la scuola autonoma è un oggetto giuridicamente misterioso.
Recentemente, il DDL 953 presentato alla camera dall’On. Aprea ha affrontato la questione, ridefinendo l’assetto istituzionale/gestionale della scuola autonoma e soprattutto ipotizzando la costituzione delle scuole in Fondazioni; non è il merito delle proposte che qui interessa, ma il fatto che si sia voluto affrontare un problema che evidentemente non esiste solo per chi scrive.
Diciamo che l’accoglienza non entusiastica (Eufemismo...) che il DDL ha avuto in Parlamento, testimonia del livello di sensibilità autonomistica che accomuna le diverse forze politiche italiane.

Pietro Perziani, Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. E' necessario abilitare JavaScript per vederlo. ; ,
past presidente della FNASA
Dal sito www.governarelascuola.it

Allegati:

L’AUTONOMIA SCOLASTICA. LA DEFINIZIONE GIURIDICA E L’ASSETTO ISTITUZIONALE

[L’AUTONOMIA SCOLASTICA. LA DEFINIZIONE GIURIDICA E L’ASSETTO ISTITUZIONALE ]

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