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L’AUTONOMIA COME PRINCIPIO DI SISTEMA

Dettagli: Ultima modifica il Lunedì, 09 Gennaio 2012 15:02; Visite: 499

Dal sito www.governarelascuola.it
L’autonomia deve andare ben oltre la semplice autonomia funzionale, deve diventare il principio fondante, l’architrave giuridico/istituzionale di tutto il sistema di istruzione e formazione.
Per poter fare proposte per il futuro, non si può fare a meno di analizzare quanto già acquisito, per coglierne i punti di forza, i principi che vanno non solo difesi, ma anche sviluppati.

1- UN’ ANALISI DELL’AUTONOMIA SCOLASTICA
Ripartiamo dall’autonomia funzionale; per tentarne un’analisi, può essere utile partire da tre concetti fondamentali, ripresi dalle scienze economiche, ma ormai di uso comune anche nel mondo della scuola:
-l’offerta formativa
-la domanda formativa
-l’acquisizione e l’utilizzo delle risorse (umane, strumentali e finanziarie), che permette l’incontro tra domanda ed offerta.
I tre concetti sono strettamente interrelati: se c’è un’“offerta formativa”, necessariamente deve esserci una “domanda formativa”, e viceversa; l’incontro tra domanda ed offerta dipende dalle risorse disponibili.
La definizione dell’offerta formativa
La definizione dell’offerta formativa costituisce lo “specifico” delle scuole autonome, la loro natura fondante; con l’autonomia, le scuole diventano gli unici soggetti istituzionali deputati a gestire il servizio pubblico di formazione/istruzione, mentre gli altri soggetti pubblici (MIUR, Regioni, Enti Locali) svolgono una funzione di supporto.
La definizione della domanda formativa
Nella situazione pre-autonomistica era essenzialmente lo Stato centrale ad esprimere la domanda formativa, per via legislativa, tramite una definizione degli ordinamenti, dei curricoli e dei programmi molto rigida; la scuola italiana era (Ed è?) essenzialmente una “scuola degli ordinamenti e dei programmi”.
A partire dal1997, la riforma autonomistica cerca di centrare la scuola sul territorio, assegnandole il compito di captare la domanda di formazione e di istruzione che da esso proviene, espressa sia dai soggetti istituzionali che da quelli non istituzionali, a partire dagli alunni e dalle loro famiglie.
L’acquisizione e la gestione delle risorse
Nella gestione delle risorse finanziarie e strumentali, la riforma autonomistica apporta grosse novità, funzionali ad una organizzazione della scuola più flessibile; nell’acquisizione delle risorse le scuole autonome non hanno però praticamente voce in capitolo.
La fornitura e la gestione delle strutture edilizie, nonché delle suppellettili, a partire dal D.Lgs 112/1998 è competenza degli EE.LL..
Va sottolineato che la riforma costituzionale del 2001 assegna in tutti e tre gli ambiti una funzione fondamentale alle Regioni, funzione in gran parte rimasta sulla carta.
Rimane difficile capire come si possa veramente gestire il servizio:
-senza poter interloquire con i referenti istituzionali nella fase della definizione della domanda formativa
-senza aver voce in capitolo nella fase di acquisizione delle risorse, a cominciare da quella fondamentale, che nell’istruzione è senz’altro il capitale umano.
Non è qui in discussione la funzione e il ruolo dei decisori politici; sono loro che fissano gli obietti del sistema di istruzione e stabiliscono l’ammontare delle risorse messe a disposizione, in quanto (e non può essere altrimenti) è il “committente pubblico” che decide quanto investire nell’istruzione e nella formazione, in rapporto al tipo di servizio che vuole ottenere, fermo restando che negli ultimi anni si è proprio raschiato il fondo del barile.
In sostanza, le scuole continuano ad essere eterodirette; dipendono nella loro funzionalità da altri Enti, a cominciare dal MIUR, per cui la piena competenza in tema di “gestione dell’offerta formativa” rischia di restare una petizione di principio.
Eppure, se la legge 59/1997 non poteva andare oltre, per precisi vincoli costituzionali, con la riforma del Titolo V della Costituzione c’è stato il salto di qualità: è stata ridefinita la stessa architettura Costituzionale della Repubblica, la scuola e il sistema di istruzione nel suo complesso sono uno dei campi che più in profondità sono stati interessati dalla riforma.
Nell’ambito di un processo di attuazione della Riforma Costituzionale, che prima o poi dovrà pur partire, è possibile ipotizzare tre scenari per il futuro assetto del servizio di istruzione: uno neocentralista, uno a forte impronta regionalista, uno a forte connotazione autonomista.
Il neocentralismo
Le resistenze di vario tipo al decentramento autonomista in questi anni non sono di certo mancate, diciamo anzi che sono uscite vincenti; quanto abbiamo detto in questa stessa rivista in merito al rapporto tra autonomia scolastica e MIUR non lascia adito a dubbi.
Il regionalismo spinto
Un’altra tendenza che si è delineata con forza nella legislatura 2001-2006 e che sembra collocarsi all’opposto rispetto alla tendenza neocentralista è quella che si potrebbe definire di “regionalismo spinto” o di devolution.
Questa tendenza mira a ridurre al massimo le competenze dello Stato a favore delle Regioni, in varie forme; in Italia abbiamo una realtà dove questa tendenza è già legge, la provincia autonoma di Trento, ed una realtà dove vige una specie di sistema misto in applicazione dello statuto autonomistico, la Sicilia.
Possiamo dire che i risultati molto diversi non depongono a favore di un sistema che dovrebbe assicurare la piena fruizione di un diritto fondamentale su tutto il territorio nazionale.
Come vedremo in un prossimo numero della rivista, anche questa tendenza non può essere considerata pienamente autonomista, perché comporta il rischio di un centralismo regionale anche peggiore di quello statale.
L’autonomia come principio di sistema
La nostra posizione si basa su una precisa concezione del federalismo, che valorizza il principio di sussidiarietà sia in senso verticale che orizzontale: gli spazi di autonomia vanno allargati a tutti i livelli, in tutte le materie; se non si valorizzano gli Enti e le Istituzioni autonome ai diversi livelli territoriali, si va incontro a un...decentramento del centralismo!
Se si assumono questi principi, vanno rifiutate non solo le impostazioni neocentralistiche di tipo classico, cioè quelle stataliste, ma anche le posizioni che affidano alle Regioni un ruolo più o meno preponderante sia in campo legislativo che amministrativo.
L’impostazione autonomistica si basa su alcuni principi :
-lo Stato fissa per via legislativa solo norme e/o principi generali, in modo da assicurare a tutti i cittadini i livelli minimi di fruizione dei diritti costituzionalmente tutelati e stabilire un quadro di riferimento che permetta la creazione di sistemi regionali tra loro compatibili
-le Regioni determinano a livello legislativo l’assetto dei servizi nei rispettivi territori
-le competenze amministrative e gestionali vengono affidate ad agenzie/enti ad hoc (autonomie funzionali), in raccordo con gli EE.LL.
Se si accettano questi principi, l’autonomia scolastica deve essere a fondamento di qualsiasi assetto che il servizio di istruzione possa assumere. 2-L’ESPANSIONE TERRITORIALE DELL’AUTONOMIA SCOLASTICA
L’ assetto gestionale ottimale del servizio di istruzione si deve basare su un’espansione dell’autonomia scolastica a livello territoriale, attribuendo a questa “espansione territoriale” la gestione dei sistemi di supporto che la legge 59/1997 suddivide tra Uffici periferici del MIUR, le Regioni e gli EE.LL.
L’art. 118 della Costituzione porterebbe ad assegnare, a seconda delle materie, la competenza in questo campo ai Comuni, eventualmente alle Province e alle Regioni, ma c’è anche la possibilità di operare nel senso della sussidiarietà orizzontale.
Abbiamo parlato in questa rivista di associazionismo delle scuole, il primo passo dovrebbe essere la sua istituzionalizzazione, finalizzandolo all’arricchimento dell’offerta formativa; il solo associazionismo delle scuole però non basta, è necessaria una struttura amministrativa che assicuri una gestione efficiente delle risorse e sia in grado di interloquire con tutti i referenti istituzionali e con il territorio nella definizione della domanda formativa, una struttura che non può non collocarsi a livello regionale.
Come appena accennato, queste espansioni territoriali dell’autonomia di carattere amministrativo-gestionale dovrebbero operare istituzionalmente in stretto raccordo con lo Stato, gli EE.LL e le Regioni, essere una loro interfaccia, salvaguardando le loro prerogative, secondo le diverse competenze previste dalla Costituzione
La struttura amministrativa da noi indicata servirebbe anche a tutelare al meglio i principi contenuti nella prima parte della Costituzione, in merito alla libertà di ricerca e di insegnamento, e a salvaguardare la prerogativa statale di indicare i livelli essenziali di fruizione del diritto all’istruzione.
Naturalmente dovrebbe essere anche presente un vero sistema di valutazione, indipendente ed efficiente.
Di nuovo, che forma giuridico-istituzionale dare a questa “espansione territoriale dell’autonomia”?
Potrà sembrare strano, ma questo oggetto misterioso esiste già nell’ordinamento, anche se solo sulla carta, sin dal 1999.
La legge 59/1997 e il conseguente D.Lgs. 300/99 hanno inoltre introdotto, o meglio definito rispetto al passato, due nuove modalità organizzative gestione dei Ministeri: i dipartimenti e le agenzie.
Il modello organizzativo dell’Agenzia (Art.8 del D.Lgs 300/99) è molto più innovativo rispetto a quello del dipartimento; l’Agenzia è infatti una struttura autonoma che svolge un’attività di carattere tecnico-operativo precedentemente esercitata direttamente dal Ministero : è un’ autonomia funzionale.
Vediamo le caratteristiche dell’Agenzia, come definite nel citato art. 8 del D.Lgs 300/99.
Comma 1:
“Le agenzie sono strutture che, secondo le previsioni del presente decreto legi¬slativo, svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, in atto esercitate da ministeri ed enti pubblici. Esse operano a servizio delle ammi¬nistrazioni pubbliche, comprese anche quelle regionali e locali.”
Emergono con chiarezza le caratteristiche dell’autonomia funzionale: un servizio specialistico viene affidato ad una struttura ad hoc, “ a servizio” di una Pubblica Amministrazione, Stato, Regioni ed EE.LL.
Comma 2:
“Le agenzie hanno piena autonomia nei limiti stabiliti dalla legge e sono sotto¬poste al controllo della Corte dei conti ...Esse sono sottoposte ai poteri di indi¬rizzo e di vigilanza di un ministro...”
Nel loro campo, le Agenzie hanno piena autonomia operativa, il Ministro ha poteri di indirizzo e di Vigilanza; qui si sta parlando dei Ministeri, è chiaro che in un’Agenzia regionale i poteri di indirizzo e di Vigilanza sarebbero esercitati magari da un assessore.
Nei commi successivi dell’art.8 e nell’art.9 vengono analiticamente indicate le caratteristiche dell’Agenzia:
- è guidata da un direttore generale
- ha un proprio statuto e un proprio regolamento
- il direttore generale e i dirigenti sono responsabili della gestione e dei risultati ottenuti, in rapporto agli obiettivi fissati dal Ministro e delle risorse assegnate
- ha un comitato direttivo, formato da un massimo di quattro dirigenti, che ha il compito di coadiuvare il direttore generale nella gestione dell’Agenzia stessa
- i poteri di indirizzo e controllo del Ministro si esplicitano in:
*approvazione dei programmi di attività e dei bilanci
*emanazione di direttive con l’indicazione degli obiettivi da raggiungere *indicazione di eventuali specifiche attività da intraprendere
*acquisizione di dati e notizie ed effettuazione di ispezioni
- l’Agenzia si organizza ed agisce sulla base di un’apposita convenzione stipulata con il Ministro competente
- l’Agenzia può stipulare convenzioni con altri Enti, sulla base di una convenzione-quadro stabilita dal Ministro competente
- è prevista la possibilità per il direttore generale di proporre al Ministro competente, di concerto col Ministro del Tesoro, l’adozione di un regolamento contabile ispirato a principi privatistici, in deroga alle disposizioni di contabilità pubblica.
Come detto, le Agenzie hanno le caratteristiche proprie dell’autonomia funzionale, siamo cioè nello stesso ambito giuridico dell’autonomia scolastica. Certo, le Agenzie sono ancora strutture ministeriali, mentre come ben sappiamo nel servizio di istruzione e formazione si incrociano le competenze di Stato, Regioni ed EE.LL., per cui il modello appena descritto è senz’altro un vestito troppo stretto per l’autonomia scolastica e il servizio di istruzione e formazione in generale.
Il D.Lgs 300/1999 prevede però all’art. 10 uno status particolare per due agenzie che hanno avuto un grande successo: le Agenzie Fiscali e la Protezione Civile. Tutti conosciamo queste Agenzie, ma il Decreto prevede anche la costituzione di un’Agenzia specifica per il sistema di istruzione e formazione, che nessuno conosce per il semplice motivo... che non è mai stata realizzata!
L’art. 88 istituisce l’ “Agenzia per la formazione e l'istruzione professionale”; ri¬portiamo i primi tre commi:
“1. È istituita, nelle forme di cui agli articoli 8 e 9 del presente decreto, l'agen¬zia per la formazione e l'istruzione professionale.
2. All'agenzia sono trasferiti, con le inerenti risorse finanziarie, strumentali e di personale, i compiti esercitati dal ministero del lavoro e previdenza sociale e dal ministero della pubblica istruzione in materia di sistema integrato di istru¬zione e formazione professionale.
3. Ai fini di una compiuta attuazione del sistema formativo integrato e di un equilibrato soddisfacimento sia delle esigenze della formazione professionale, connesse anche all'esercizio, in materia, delle competenze regionali, sia delle esigenze generali del sistema scolastico, definite dal competente ministero...” E’ chiaro che oggi queste sembrano norme da “archeologia giuridica”, ma nel 1999 erano estremamente innovative; nell’unico campo dove c’era un’interazione tra MIUR e Ministero del Lavoro, l’istruzione e soprattutto la formazione professionale, veniva prevista la costituzione di un’Agenzia che permettesse la gestione integrata di competenze diverse.
Se ritorniamo ai nostri giorni, il sistema di istruzione e formazione è ormai un puzzle di competenze di fatto inestricabile, che va avanti per forza d’inerzia lungo i vecchi canali statali e regionali, separati, come se niente fosse successo dal 2001 ad oggi, salvo le sentenze della Corte Costituzionale, che rimangono però anch’esse un flatus vocis in base al principio della continuità dell’azione amministrativa.
Convinti come siamo che l’autonomia scolastica sia la sola, vera ed unica innovazione della scuola italiana, innovazione che peraltro rischia sempre più di essere soffocata in un contesto anti-autonomistico, riteniamo che un’Agenzia sia la forma giuridica migliore per la gestione del servizio di istruzione, in quanto l’Agenzia è per definizione anch’essa espressione di autonomia funzionale.
Certo, non può essere una semplice Agenzia ministeriale, deve essere espressione dei diversi Enti che anno competenza sul sistema di istruzione e formazione: Stato, Regioni ed EE.LL.
Del pari, come detto, l’Agenzia si dovrebbe basare in primo luogo sull’autonomia scolastica e sull’associazionismo delle scuole, anch’esso naturalmente istituzionalizzato.
In un periodo come quello che stiamo vivendo, è chiaro che l’istituzione dell’Agenzia non deve comportare un aggravio di spesa, a cominciare dal personale.
L’Agenzia deve avvalersi del personale dell’attuale Amministrazione Periferica del MIUR e di quello delle Scuole, sia a livello impiegatizio che dirigenziale, unificando gli organici e superando la distinzione tra dirigenza amministrativa e dirigenza scolastica, ricondotte ad un unico ruolo.
Similmente, svolgendo l’Agenzia funzioni anche per Regioni ed EE.LL., anche questi Enti devono contribuire alle spese, in termini di risorse e di personale. Non vogliamo qui entrare nella questione degli assetti gestionali dell’Agenzia o delle nomine, fermo restando che andranno contemperate le competenze di Stato, Regioni ed EE.LL.

Pietro Perziani, Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. E' necessario abilitare JavaScript per vederlo. ; ,
past presidente della FNASA
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